垃圾處理(lǐ)設施營運群體(tǐ)事件頻發，設施周邊居民(mín)動辄圍堵設施，政府行政主管部門苦無良策，以緻形成惡性循環，極大危害了垃圾處理(lǐ)秩序和城市環境，危害了城市日常生産(chǎn)生活秩序，值得深度解析。

事件頻發,破壞垃圾處理(lǐ)秩序

垃圾處理(lǐ)設施的營運，與垃圾處理(lǐ)設施建設選址一樣，在全國(guó)範圍内頻頻引發群體(tǐ)事件。

2015年9月5日至11日，濟南市唯一在運行的濟南市第二生活垃圾綜合處理(lǐ)廠被周邊居民(mín)圍堵，導緻每日消納3400噸垃圾的設施停産(chǎn)，2萬餘噸垃圾腐爛發臭，全市居民(mín)備受垃圾煎熬，最後不得不動用(yòng)警力來制止事件進一步延燒。2014年9月5日至8日，深圳市坪山(shān)新(xīn)區(qū)最大的鴨湖(hú)垃圾填埋場遭到附近居民(mín)圍堵，2000餘噸無處可(kě)去的垃圾堆積在21個社區(qū)垃圾中(zhōng)轉站，60萬人受到不同程度的影響。2014年5月4日，廣州市興豐生活垃圾衛生填埋場被附近居民(mín)圍堵，滿載6000多(duō)噸垃圾的運輸車(chē)蜿蜒2公(gōng)裏有(yǒu)餘，道路兩邊居民(mín)叫苦不叠。2013年7月26日，北京市阿蘇衛垃圾填埋場遭到圍堵，導緻其服務(wù)區(qū)内垃圾沒法正常清運。

類似事件很(hěn)多(duō)。不僅垃圾填埋場被圍堵，垃圾焚燒處理(lǐ)廠、中(zhōng)轉站及糞渣、污泥等垃圾處理(lǐ)設施也時常被圍堵。這些群體(tǐ)事件的當事人是設施周邊居民(mín)和當地政府(行政管理(lǐ)部門)，目的是當事人争取維護各自的經濟、環境、發展機會等利益，演變路數先是部分(fēn)周邊居民(mín)以二次污染為(wèi)名(míng)圍堵設施，以此訴求利益補償;如若不答(dá)應，便集體(tǐ)上訪、“散步”，使之惡化為(wèi)社會維穩事件;如若答(dá)應，則醞釀下一波群體(tǐ)事件，以緻類似事件沒完沒了，不僅破壞垃圾處理(lǐ)秩序和城市環境，而且破壞城市日常生活、生産(chǎn)秩序。

引因複雜，利益失衡是根本

除目的、演變路數相似外，各地垃圾處理(lǐ)設施營運群體(tǐ)事件的引因也大同小(xiǎo)異。根本原因是設施周邊居民(mín)利益與設施服務(wù)區(qū)域公(gōng)共利益的失衡，而引起利益失衡的主要原因無非是設施營運管理(lǐ)單位管理(lǐ)不力、垃圾處理(lǐ)設施建設規劃缺位和政府部門應對事件失策。營運管理(lǐ)不力是話柄，設施建設規劃缺位是營運管理(lǐ)不力的深層次原因，而應對失策則起到推波助瀾作(zuò)用(yòng)，緻使垃圾處理(lǐ)設施營運群體(tǐ)事件形成惡性循環。

營運管理(lǐ)不力的為(wèi)人诟病表現，也是垃圾處理(lǐ)設施營運群體(tǐ)事件的導火索，多(duō)是臭氣污染。垃圾腐爛便會發臭，而臭氣排放又(yòu)難于管理(lǐ)，垃圾處理(lǐ)處置過程的管理(lǐ)稍有(yǒu)疏忽，便會引起或加重臭氣污染，如填埋場不規範作(zuò)業、滲濾液調節池未加蓋、垃圾車(chē)滴漏等都會加重臭氣污染，給周邊居民(mín)造成視覺、味覺和聽覺困擾，損害居民(mín)利益，為(wèi)群體(tǐ)事件提供了口實。

遺憾的是，在大規模處理(lǐ)處置垃圾過程中(zhōng)，難免百密一疏，再加上很(hěn)多(duō)地區(qū)将填埋、焚燒這類市場化能(néng)力偏低的處理(lǐ)設施一味市場化甚至私有(yǒu)化，并以處理(lǐ)處置的垃圾量計算處理(lǐ)費，驅使逐利企業在盡可(kě)能(néng)減少人力、設備器材和資金等投入的同時挖空心思盡可(kě)能(néng)多(duō)地處理(lǐ)垃圾，為(wèi)營運管理(lǐ)事故埋下禍根。

營運管理(lǐ)事故的第二個禍根是垃圾處理(lǐ)設施建設規劃缺位。規劃缺位主要表現為(wèi)規劃編制不科(kē)學(xué)和執行不到位，導緻垃圾處理(lǐ)方式單一、設施數量偏少且處理(lǐ)能(néng)力不足。一座設施停産(chǎn)或垃圾清運量增大就意味着在營運設施不得不超負荷運行，超負荷運行又(yòu)加重營運管理(lǐ)困難。有(yǒu)座填埋場的設計填埋能(néng)力僅2000噸/日，實際每天卻消納8000餘噸，最高時超過1萬噸，給垃圾車(chē)進場管理(lǐ)系統、填埋作(zuò)業面、滲濾液及填埋氣收集與處理(lǐ)系統等管理(lǐ)造成硬傷，導緻營運管理(lǐ)不力也就不足為(wèi)怪。處理(lǐ)設施數量偏少和處理(lǐ)能(néng)力不足也限制了行政主管部門應對事件的回旋餘地。群體(tǐ)事件頻發地多(duō)是這些地區(qū)，濟南如此，深圳如此，廣州、北京也是如此。

垃圾及垃圾處理(lǐ)具(jù)有(yǒu)鄰避效應，再加上可(kě)預見的營運管理(lǐ)不力和規劃缺位，行政管理(lǐ)部門本應預計到垃圾處理(lǐ)設施群體(tǐ)事件發生的可(kě)能(néng)性而決非突發事件，事先做好應對之策 ——提前做好防範性的制度安(ān)排，先事慮事，均衡利益，争取主動，防止群體(tǐ)事件發生，即使不能(néng)防止發生，也可(kě)制止形成惡性循環。

實際情況卻是：群體(tǐ)事件突然發生，居民(mín)搶占先機，行政管理(lǐ)部門倉促被動應對而又(yòu)不能(néng)果敢回複利益補償或設施停産(chǎn)的訴求。在事先沒有(yǒu)做好應對之策從而失去先機的條件下，行政管理(lǐ)部門沒法對居民(mín)訴求及時表态。不同意意味着事件升級，同意利益補償又(yòu)不是一個部門立即可(kě)以決定的，而且，即使同意利益補償，也難保居民(mín)不會得寸進尺。至于設施停産(chǎn)，在處理(lǐ)能(néng)力不足的情況下，則意味着“垃圾填城”。行政部門隻能(néng)猶豫支吾，結局必然是糟糕的事件升級，乃至形成惡性循環

措施待舉，關鍵在于建設利益共同體(tǐ)

群體(tǐ)事件之争實則是利益之争，設施周邊居民(mín)要維護自身的利益，當地政府要維護設施服務(wù)區(qū)域居民(mín)的公(gōng)共利益、維護城市公(gōng)共環境權益和維護城市生活生産(chǎn)秩序。因此，隻要結合群體(tǐ)事件的引因，分(fēn)析制訂設施建設營運和應對群體(tǐ)事件的具(jù)體(tǐ)措施，建成設施周邊居民(mín)與設施服務(wù)區(qū)域居民(mín)及設施營運單位間的利益共同體(tǐ)，便不難防治群體(tǐ)事件。

一是在國(guó)家層面出台強力政策，制止任何人以任何理(lǐ)由和形式破壞垃圾處理(lǐ)設施的日常營運秩序。修訂《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)固體(tǐ)廢棄物(wù)污染環境防治法》或出台司法解釋，明确将破壞公(gōng)益性垃圾處理(lǐ)設施及其日常營運秩序的行為(wèi)視為(wèi)破壞公(gōng)共利益、環境、生産(chǎn)安(ān)全和社會秩序與治安(ān)的行為(wèi)，依法追究刑事責任。唯有(yǒu)如此，才能(néng)制止動辄圍堵設施等激進行為(wèi)，引導居民(mín)依法表達訴求，為(wèi)公(gōng)安(ān)、司法部門介入提供法律依據，做到“無理(lǐ)不得取鬧，有(yǒu)理(lǐ)好好講理(lǐ)”，杜絕惡性群體(tǐ)事件的發生，切實保障相關方的利益不受損失。

二是在國(guó)家或地方政府層面出台政策，要求相關方建成利益共同體(tǐ)并規定相關方利益分(fēn)配原則。明确規定設施周邊居民(mín)、設施服務(wù)區(qū)域居民(mín)和設施營運單位應建成利益共同體(tǐ);明确規定由環境影響評價确定垃圾處理(lǐ)設施的“直接環境影響範圍”和“間接環境影響範圍”;明确受影響範圍内居民(mín)有(yǒu)權推選居民(mín)監督候選人，其中(zhōng)被第三方認可(kě)者可(kě)獲準對垃圾處理(lǐ)過程及其相關收益進行監督;明确受影響範圍内居民(mín)可(kě)要求經濟補償，“直接影響範圍”内居民(mín)還可(kě)要求配套建設公(gōng)益設施、便利設施或綠化帶，規定經濟補償和援建設施等利益補償的底線(xiàn)。

三是政府主管部門和設施營運單位提升業務(wù)水平，發揮規劃的先導作(zuò)用(yòng)，強化設施營運管理(lǐ)。規劃編制單位組織協調好相關政策法規、标準、産(chǎn)業、市場、項目建設營運及資源等背景調查，編制好項目、市場與産(chǎn)業發展方案、資源配置方案和政策法規及标準發展方案，拿(ná)出具(jù)有(yǒu)時間性、地域性和針對性的且切實可(kě)行又(yòu)具(jù)有(yǒu)前瞻性的垃圾治理(lǐ)規劃，并堅決執行之。打鐵還需自身硬，政府主管部門需要加強隊伍建設，做好建章立制、規範監督和保障供給等本職工(gōng)作(zuò)，切實做到依法行政、為(wèi)民(mín)行政和科(kē)學(xué)行政;設施營運單位也應加強隊伍建設，實現專業化管理(lǐ)，不僅要經營好設施，還要發揮好設施周邊居民(mín)與設施服務(wù)區(qū)域居民(mín)間的紐帶作(zuò)用(yòng)。

吸收國(guó)内外焚燒填埋處理(lǐ)設施的建設經驗，檢讨市場化之得失，加強政府在焚燒填埋等公(gōng)益性較強的處理(lǐ)設施營運管理(lǐ)中(zhōng)的作(zuò)用(yòng)。建議采用(yòng)政府建設委托企業營運的模式或公(gōng)私合營模式建設營運焚燒填埋處理(lǐ)設施，尤其是填埋場的建設營運應以政府為(wèi)主，而且控制委托營運期限在3～5年，并堅決解約管理(lǐ)與服務(wù)水平低的企業，确保這類設施的公(gōng)益性。

四是從重追責。加強第三方質(zhì)量、安(ān)全與環境評估，科(kē)學(xué)監管，從嚴監管，從速處理(lǐ)，且嚴格執行環境保護黨政終身責任追究制度。對于違反負面清單、被媒體(tǐ)曝光、群衆反映強烈的違規行為(wèi)，必須從快從重給予行政處罰。對于受到行政處罰且屢罰不改的環境破壞行為(wèi)，對于造成土壤和地下水嚴重破壞、造成飲用(yòng)水源污染和人員傷亡的環境違法行為(wèi)，以及阻礙執法人員依法執法的行為(wèi)，必須從嚴打擊，從重追責。

經驗鏈接

1.香港垃圾處理(lǐ)以規劃為(wèi)引領

香港因地制宜制定中(zhōng)長(cháng)期垃圾分(fēn)類處理(lǐ)發展規劃，規定了中(zhōng)長(cháng)期垃圾分(fēn)類處理(lǐ)的控制目标和實現控制目标的措施。在規劃引領下，香港按部就班地推動了家居廢物(wù)源頭分(fēn)類計劃(2005年)和工(gōng)商(shāng)業廢物(wù)源頭分(fēn)類計劃，建成了占地300畝再生資源回收利用(yòng)環保園和3座總庫容13，500萬立方米的新(xīn)界堆填區(qū)(填埋場)，形成了物(wù)質(zhì)回收利用(yòng)和填埋處置并重的垃圾分(fēn)類處理(lǐ)體(tǐ)系。目前正在有(yǒu)條不紊地推動焚燒處理(lǐ)設施的建設。香港填埋庫容可(kě)使用(yòng)至少30年，為(wèi)焚燒處理(lǐ)設施建設提供了充裕時間，保證了香港垃圾處理(lǐ)的可(kě)持續發展。

香港垃圾處理(lǐ)規劃具(jù)有(yǒu)較強的時效性、地域性、實效性和前瞻性，保證垃圾處理(lǐ)可(kě)持續發展性，而行動注重實效性，注重先易後難、循序漸進、因地制宜和難點突破，注重每個事件的可(kě)控性，同時行動方案又(yòu)具(jù)備多(duō)層次、多(duō)管齊下和多(duō)部門協同，确保目标得以實現。此外，香港注重不斷提高垃圾處理(lǐ)設施的建設營運水平，注重作(zuò)業規範和精(jīng)細化管理(lǐ)，值得借鑒。

2.韓國(guó)重視大型垃圾處理(lǐ)設施的公(gōng)益性

韓國(guó)大型垃圾處理(lǐ)設施建設營運水準高。像位于世界杯公(gōng)園内的首爾麻浦垃圾焚燒廠，周圍叢林掩映,流水潺潺，宛若一處文(wén)化休閑設施;廠内外聞不到一點臭味;大廳和辦(bàn)公(gōng)室裏一塵不染。麻浦垃圾焚燒廠采用(yòng)“政府投資建設，委托企業營運”模式，并設有(yǒu)專門的“居民(mín)支持基金”，對受影響範圍内居民(mín)進行補償，不僅保護了設施周邊居民(mín)的利益，也維護了設施服務(wù)區(qū)域居民(mín)的利益。

韓國(guó)垃圾處理(lǐ)設施的公(gōng)益性受法律保護。韓國(guó)法律規定，垃圾處理(lǐ)設施屬于公(gōng)共設施，是一定要建的。然而，考慮到垃圾與垃圾處理(lǐ)的鄰避效應，早在1997年，韓國(guó)便出台了《促進區(qū)域性垃圾處理(lǐ)設施建設法》，對設施選址方法、程序、利益補償辦(bàn)法、用(yòng)地保障和建設營運監督辦(bàn)法等做出了明确規定，如成立“居民(mín)支持基金”，對受影響範圍内居民(mín)進行補償等。另有(yǒu)法律還規定，50頓/日以上處理(lǐ)規模的大型焚燒廠應由政府投資建設，确保高标準建設而又(yòu)不浪費公(gōng)共資源;韓國(guó)的大型垃圾處理(lǐ)設施的營運費結算不與垃圾處理(lǐ)量挂鈎，政府委托合同期一般隻有(yǒu)3年，服務(wù)不滿意的企業将被替換，确保營運單位專心于高标準管理(lǐ)和服務(wù)。這些制度性安(ān)排保護了公(gōng)共利益不受侵害。

(第一作(zuò)者系廣州市城市管理(lǐ)委員會發展規劃處副處長(cháng);第二作(zuò)者系浙江财經大學(xué)城鄉規劃與管理(lǐ)學(xué)院城市發展與管理(lǐ)系主任)